生態環境領域重大工程建設是實現生態環境保護中長期規劃目標的主要途徑和重要抓手。當前生態文明建設和生態環境保護工作已逐步向整體化、多目標協同、系統性工程治理轉變，生態環境領域重大工程項目逐漸納入國家和省級發展規劃中，亟須加強對生態環境領域重大工程的統籌與謀劃，完善生態環境領域重大工程項目儲備庫建設，推進落實重大工程全過程管理和項目考核評估，為實現深入打好污染防治攻堅戰目標、生態產品價值轉化提供有力保障。

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生態環境領域重大工程項目亟須全過程系統管理

當前，我國生態環境領域重大工程項目尚缺乏全鏈條系統性的統一監督管理體系，導致出現工程項目靶向落地難、效益考核難的局面，“十四五”生態環境領域重大工程管理面臨挑戰。

一是生態環境部門統籌協調生態環境領域重大工程項目的機制受限導致項目落地難。2019年，國家發展改革委、住房城鄉建設部針對綜合性、跨階段、一體化的工程管理服務需求提出了《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》，而生態環境領域重大工程項目實施過程中極具政策性和專業性，更加需要根據國家和地方相關政策把握項目實施方向，對項目建設過程中的關鍵問題、關鍵環節進行深度的制度要求和管理服務。

二是生態環境重大工程領域統籌謀劃不足。國家各級各類生態環境保護規劃管理主要依靠指標管理，對重大工程缺乏統籌謀劃，綜合性規劃與專項規劃的項目之間缺乏有機銜接，缺少針對生態環境領域重大工程實施的獨立規劃。現有生態環境重大工程包含在其他規劃內，僅提出了工程項目的大致落地范圍和總體整治方向，需要基于總體規劃按照亟待解決的重大生態環境問題，制定有針對性的規劃并細化各環保子項目清單。區域層面缺乏對項目布局和資金投向的統籌和謀劃，山水林田湖草沙冰系統保護與修復工程呈碎片化，區域不集中、功能不協同、修復目標單一，大尺度與大區域工程項目缺乏統籌及有效整合。省級生態文明建設總體規劃中目標指標分解、工程任務設置等與市級生態環境規劃中突出生態環境問題、基礎建設能力不匹配，導致省級工程項目與市級工程項目落地情況不盡吻合，工程系統性不夠，各個子項目缺乏關聯性，難以體現重大工程項目的整體性、系統性、全面性和子項目間的相關性、協同性、互補性。此外，資金分配過程中層層下切，存在“撒胡椒面”現象，難以形成合力。

三是生態環境重大工程考核評估體系不完善，基層申報積極性不高。規劃項目往往會被有關部門確定為調度、評估、考核的內容，但缺乏科學合理的績效評估體系，項目評估重點多在資金執行率，而不是資金產生的最大環境效益。在實際工作中表現為將一些自下而上報請的所有工程項目的綜合成效進行匯總后即認定是省級重大工程項目實施成效，規劃的重大工程項目評估虛化、空化。還有的規劃項目與各類中央環保專項資金支持不完全掛鉤，縣級部門往往缺乏項目儲備管理的專業人員，項目謀劃能力薄弱，對政策理解存在偏差，資金使用難免出現瑕疵而受到處理，因而申報項目的積極性不高、地方項目不平衡。

對深入推進生態環境領域重大工程項目全過程管理的建議

低碳政策環境、多元化投資結構以及建設項目承發包模式等因素對項目全過程管理有著迫切需求。筆者建議，優化生態環境領域重大工程頂層設計，強化規劃引領，推進重大工程全過程管理落實。

在已有的生態環境部門項目管理制度基礎上，建立健全跨部門生態環境領域重大工程全過程項目管理制度，實現“十四五”生態環境領域重大工程的全生命周期綠色管理。隨著生態環境領域項目的增長，各級生態環境部門已發布的項目管理制度，特別是中央生態環保儲備庫的一系列項目管理制度，已經成為多部門生態環境領域重大工程管理的重要參考依據和各級巡視、審計工程實施的重要準則。要發揮已有環境項目管理制度的優勢，強化對生態環境領域重大工程建設項目的前期研究和決策，科學預判項目實施和運行的全生命周期管理需求，提出一套生態文明頂層設計框架下涵蓋組織、管理、經濟和技術等各方面全過程的制度體系，重點解決局部或整體環境問題，并力求系統達到規劃目標指標要求。

加強重點流域、重點區域多元目標系統治理類重大工程統籌與謀劃，建立生態環境重大工程標桿項目儲備庫。圍繞深入打好污染防治攻堅戰、“十四五”生態環境保護規劃目標要求，對102類重大工程項目進行統籌研判，圍繞重大戰略需求、多目標協同治理、績效預期顯著、生態產品價值轉化等，從已有儲備庫和實施庫篩選整合設計具有標桿意義的生態環境重大工程項目，通過完善標桿項目實施管理和成效考核評估機制，帶動“十四五”生態環境領域重大工程建設取得實效。

積極指導和幫扶各地做好水土共治、降碳協同、山水林田湖草修復等多要素多目標重大工程的頂層設計、過程管理、績效評價、資金籌措等工作，爭取“十四五”儲備一批、實施一批、見效一批。自上而下組織開展一系列相關重大工程項目規劃編制和實施，對整治對象明確、邊界較為清晰、技術方法具有一定基礎的整治任務，集中編制一批“十四五”相關領域和區域范圍內的生態環境整治工程項目專項規劃，切實謀劃和設計出一批具有戰略性、引領性、全局性的重大生態環境保護工程項目，推動我國生態環境領域重大工程項目全過程管理體系、技術體系、監管體系的發展和提升。

發揮規劃引領作用和樣板示范作用，鼓勵各地深入探索生態產品價值實現。將建立生態產品價值實現機制全面融入各地國民經濟和社會發展、生態環境保護、資源利用等相關規劃并作為重要任務。挖掘不同地區、不同類型生態產品價值轉化形式，提煉生態產品服務核算—供給—轉化消費—評估的全鏈條發展路徑。結合省市縣美麗中國樣板和生態文明示范創建，鼓勵地方編制生態產品價值實現行動方案，重點針對生態產品價值核算規范、基于自然的解決方案應用、生態產品交易市場機制、績效評價、配套政策設計等深入探索。

科學制定生態環境保護重大工程項目實施評估與考核要求，建立健全重大工程生態產品價值實現績效評估體系。研究重大工程成效對考核目標、環境改善目標的貢獻度，出臺重大工程項目評估方法技術指導文件，在評價內容上更加注重項目實施的系統性、技術創新、實施機制創新、投資和資金籌措方法、對區域生態環境問題改善的貢獻度等。對生態產品價值實現加強全過程監管和及時反饋，優化生態產品價值實現路徑。加強生態環境遙感與地面觀測相結合的監測網絡標準化建設，發揮生態環境監測評估對生態產品價值實現的管控作用。充分利用生態環境綜合管理信息化平臺、生態保護紅線監管平臺等開展對生態產品總量、類型、時間、空間等的監測工作，為生態產品定價以及交易提供數據支持。

強化組織保障，推動發展生態環境領域全過程咨詢服務模式，并開展國家試點建設。發揮全過程咨詢服務在深入打好污染防治攻堅戰中的重要作用，在相關規劃、工程項目管理辦法、管理創新等中明確大力發展全過程咨詢服務。盡快組織開展生態環境領域全過程咨詢服務技術指南等系列標準的編制，探索制定細分領域的全過程咨詢服務相關標準，通過標準制定全面引導和規范生態環境領域全過程咨詢服務模式的發展。組織開展生態環境重大工程項目全過程咨詢服務試點。一方面，在東、中、西不同區域選擇系統推進生態環境整治任務較為突出、工程建設基礎較好的省份開展重大(重點)生態環境整治工程項目全過程咨詢服務模式試點。另一方面，就生態環境部重點關注、給予資金支持的若干標桿項目組織開展全過程工程咨詢服務項目試點。

作者單位：生態環境部環境規劃院

原標題：深入推進重大工程項目全過程管理與評估

關鍵詞： 環境規劃院 重大工程項目