2021年第四季度民政統計數據顯示，我國現有21322個鎮、8309個鄉、8925個街道、29071個社區服務中心。它們共同組成了自然災害預警和響應“最后一公里”的基礎力量。

國家自然災害防治研究院科學技術委員會主任劉傳正認為，“當地人辦當地事”是屬地化管理的根本體現，是自然災害預警應對和應急響應成功的關鍵因素。自然災害監測預警的目的，是為屬地正確預防應對自然災害提供科學依據。

預警決策如何作出？

(相關資料圖)

“運籌于帷幄之中，決勝于千里之外”是許多應急決策者理想化的工作狀態?，F實中，他們面對的決策環境復雜多變，依托應急指揮中心、會商研判和應急預案等環節，預警決策或有規可循。

“‘一辦七組’著力解決‘轉移誰、誰組織、何時轉、轉到哪、如何管’五個問題，幫助涉險群眾安全轉移、平安度汛。”北京市延慶區大莊科鄉副鄉長韓旭說。大莊科鄉位于延慶區東南山區，下轄29個村，四面環山，氣候獨特。該鄉以鄉黨委書記為總指揮、鄉長為執行總指揮，成立“一辦七組”和29個防汛分指揮部，韓旭擔任應急指揮辦公室主任，副主任由該鄉生態環境中心科長以及防汛的科室負責人擔任。七組分為轉移安置組、應急搶險組、旅游安全組、地質災害應對組、綜合保障組、宣傳與輿情應對組和紀檢監察組。29個指揮部對應29個村，每個村由村黨支部書記任指揮長，成員是村兩委干部和村民小組長。

提到應急指揮部的決策標準，韓旭介紹，以降雨為例，分為藍、黃、橙、紅四個等級，出現藍色預警，大莊科鄉的帶班領導，包括防汛的主管及防汛辦的科室人員在鄉里指揮調度，村黨支部書記作為分指揮部領導，負責村里的防汛工作；出現黃色等級，在藍色等級基礎上，鄉防指增加一名總指揮參與指揮降雨應對工作；出現橙色預警，鄉黨委書記、鄉長都要靠前指揮，村一級的干部、應急小分隊等全員備勤；出現紅色預警，在橙色的基礎上，全鄉備勤聽從區級指揮。

此外，預警監測信息也是應急指揮中心的決策依據之一?！懊┢簣鲦倳云核畮煲绾樗钸_警戒值，請立即組織下游群眾撤離。”今年4月24日21時，在湖北省遠安縣應急指揮中心，遠安縣委書記湯明按照應急預案果斷發出指令，曉坪水庫下游群眾開始有序撤離。

湖北省遠安縣位于鄂西山區向江漢平原過渡的丘陵地帶，下轄6鎮1鄉、117個村（居）。遠安縣應急管理局政治部主任邱安南介紹，目前，遠安縣依托氣象、水文、水利等信息化平臺和公安、文旅等視頻監控系統，已逐步構建起較為完備的指揮調度體系。

當天18時26分，遠安縣氣象臺發布暴雨橙色預警。在縣應急指揮中心，邱安南和遠安縣防汛辦主任余哲通過指揮平臺密切關注雨情及曉坪水庫水位變化情況，進行統一調度。余哲回憶道：“晚上9點左右，曉坪水庫站1小時降雨達到105毫米，超過該站有記錄以來的歷史極值，經縣防汛抗旱指揮部綜合研判降雨趨勢及地面匯流情況，當即下達轉移指令?！?/p>

這個場景讓邱安南想起了2021年7月連續應急值守15個小時的經歷。當時遠安縣花林寺鎮遭遇短時強降雨，應急指揮中心整合各職能部門信息資源，提供大量實時數據輔助決策，為化解突發自然災害風險爭取了寶貴時間。有著十多年安全生產工作經驗的他認為，防汛和安全生產工作很相似，越是危急時刻，各個部門越是要加強會商研判、通力協作。

近日，貴州省銅仁市降雨不斷。銅仁市應急管理局局長鄭順恩介紹，收到銅仁市氣象部門有災害性天氣的信息后，該局立即組織相關部門會商研判，并向基層相關責任人發布預警預報信息。如果遇到大范圍強降雨天氣，局里將會同氣象、水務等部門通過三大通訊運營商聯合向公眾發布預警信息。他說：“局里每季度都會召開一次安全風險分析研判會，針對每季度的安全生產和自然災害風險進行會商研判，全面落實安全風險防范措施，加強隱患排查治理。”

邱安南認為，自然災害預警要想成功，既離不開有效的應急指揮、科學的風險研判，又離不開精細的應急預案。余哲介紹，按照今年更新的曉坪水庫度汛應急預案規定，當溢洪水深達1.2米時，下游群眾必須迅速轉移。他說：“4月24日當晚，隨著溢洪水深不斷攀升，遠安縣應急指揮中心緊急指揮茅坪場鎮、曉坪村以及三級應急搶險救援隊隨時做好行動準備?！?/p>

“今年鄉里根據各轉移戶的情況設計了轉移路線圖，標明路線、距離、負責人、轉移地點等，還在汛前組織開展了轉移演練，讓百姓提前預習、演習、復習；到了汛期，大家再也不會手忙腳亂了?！北本┦醒討c區大莊科鄉東三岔村黨支部書記付景飛說。今年汛期，大莊科鄉以避險轉移為首要，制定印發了《防汛預案手冊》，細化防汛預案，更新危房險戶、地災隱患統計表，發放防汛手冊，在一村一圖上標明避險點位、避險距離，形成“一圖一冊一表一預案”。

在一些情況緊急的場合，現場指揮決策往往更加高效。廣東省廣州市和苑社區黨支部書記林雪花介紹，今年6月9日突降暴雨，她接到網格員關于社區旁工棚存在坍塌的風險報告后，立即趕赴工棚處查看，發現雨勢湍急，不一會兒水已經沒過了她的腳踝。

工棚有坍塌跡象，她趕緊聯系街道辦緊急下達轉移的指令。在最后一個工人轉移出去后，工棚里的水位已經沒過林雪花的小腿。她笑著說：“社區活動范圍相對有限，遇到緊急的自然災害險情，現場調度比較快速、有效。”有時候，險情在兩處同時發生，林雪花便打開對講機，同步進行指揮調度。

轉移曉坪水庫下游群眾的過程中，遠安縣常務副縣長、縣防指副指揮長彭立明帶隊到現場支援指揮決策，最終安全轉移群眾329人，無人員傷亡。今年6月3日，貴州松桃苗族自治縣盤石鎮響水洞村發生滑坡需緊急轉移時，鄭順恩也立即帶隊趕往現場。他說：“做好自然災害預測預警，加強科學監測、會商研判是前提，抓好責任落實，迅速組織轉移受災群眾是關鍵。”

基層如何回應預警信息？

“最近剛更新了省、市、區（縣）、鄉四級預警責任人的名單，今年相關責任人達到了歷史新高的132萬人?！敝袊鴼庀缶诸A警中心主任曹之玉在講解氣象預警中的應急責任人電話叫應制度時說。他進一步介紹道：“叫應制度不止是上級的預警呼叫，關鍵是基層的回應，回應不僅包括及時了解目前的最新預警情況，而且包括現階段如何響應的回復。與此同時，借助村村響廣播系統，叫應制度能夠有力疏通決策者和基層執行者的通道，打通預警響應‘最后一公里’?！?/p>

國家自然災害防治研究院科學技術委員會委員王中根認為，自然災害預警信息要定向發給相關人員，應急管理中的叫應制度能夠保障關鍵信息傳遞到責任人。他說：“因為很多險情大多發生在夜里、惡劣天氣中，因此必須確保相關責任人收到預警信息，并及時應急響應?！?/p>

近年來，四川省自貢市、安徽省安慶市等地積極探索叫應制度。自貢市應急管理指揮中心副主任焦平介紹，當極端災害性天氣出現時，自貢市應急管理局以自貢市應急委的名義發出風險提示函，協調市級有關部門，調度各區縣應急管理局，及時將預警信息傳遞至各區縣、鄉鎮（街道）、村（社區）。他說：“我們會對所有區縣、重點鄉鎮街道進行電話值班抽查，確保帶班領導和值班人員在崗在位，確定他們收到了相關信息和工作要求文件，且迅速將風險提示傳遞到了基層一線。與此同時，市級有關部門、行業領域也會將預警信息發布至企業、重點鄉鎮部門等?！?/p>

“情況不好，得趕緊上報隱患點?！苯衲?月9日，自貢市富順縣代寺鎮災害信息員潘燕美按自貢市、富順縣風險提示單的要求，在旭光村進行巡查時，發現龍市河受上游來水影響水位暴漲，河上二龍橋被枯竹木堵塞，距離二龍橋300米堰口石頭有垮塌跡象。

富順縣應急管理局自然災害救援和物資保障股負責人王喻文韜介紹道：“鄉鎮一級接到預警信息后，我們會立即轉發到村一級。預警期間會不斷將基層的最新信息回傳給上級，回復上級的叫應，并對重點村開展叫應。如果預警級別較高，我們會前往現場，啟用村村響，并挨家挨戶通知做到雙保險?！?/p>

“當時下游有居民60多位，我們按照應急預案，立即組織群眾進行有序轉移疏散?！备豁樋h代寺鎮黨委書記林利介紹，當時鎮、村先后接到了上級的暴雨預警，同時，正在村里巡查的災害信息員潘燕美一行發現了橋面可能會垮塌的跡象。疏散后不到20分鐘，部分耕作地被洪水沖垮，旁邊高約20米的大樹被沖倒在河中。

自貢市應急管理局減災救災物資保障科科長何春榮說：“5月9日那天，我們大約用了10分鐘時間將降雨預警信息從市級傳遞到鄉鎮、村，并電話抽查對應的準備工作。目前自貢市共有1427名災害信息員，實行AB崗，改變了從前預警信息停留在鄉鎮一級的局限，讓自然災害預警工作深入到基層一線，跑完‘最后一公里’。”

“金湖村收到、前進村收到、文昌村收到……”6月24日，安徽省潛山市發布地質災害黃色預警。收到預警消息的黃泥鎮災害信息員倪瓊林立即將該預警信息傳送給鎮、村網格員，網格員微信群中立刻響應，下轄1個居委會、6個村積極回應預警信息回復。

黃泥鎮金湖村黨支部書記韓專勝介紹，黃泥鎮啟用了群內信息回復制，及時傳遞上級預警消息，方便村干部、5名網格員等相關責任人明確自身責任、擔起自身職責。這也是北京市延慶區大莊科鄉、湖北省遠安縣等地常用的群內回復制，韓旭說：“大莊科鄉會根據降雨量及降雨等級，通過電話叫應提醒包村干部、村干部，村里利用電話、微信、喇叭廣播、銅鑼、上門告知等方式將預警信息告知到戶到人，凡是電話未接通或信息未回復的，迅速組織人員上門告知提醒，確保預警信息叫應形成閉環。”

接到預警信息后基層如何行動？

自然災害預警信息、決策信息發出后，鄉村、城市社區等有關單位如何響應并執行，是防災減災工作的關鍵。各地結合實際情況，探索聯戶長、四級網格、包村到戶、創建綜合減災社區等方式，不斷提升預警響應能力。

近期，銅仁市應急管理局正在組織災害信息員學習響水洞村田如輝今年6月3日成功預警泥石流的經驗。田如輝說：“災害信息員、監測員負責預警、實時監測，村干部、網格長、聯戶長等負責應急響應聯動。那天收到上級轉移指令不久，大家就迅速分工行動，短時間內就將村民安全轉移了?！?/p>

“聯戶長的作用很大，相當于一個村的組長。響水洞村發動黨員、干部、護林員等擔任聯戶長，一般聯戶長的家族有幾戶，他就管理幾戶。一個聯戶長大概負責8至10戶，可以做到小事不出聯戶、網格，大事不出中心?！表懰创妩h支部書記、村委會主任田周成說，響水洞村從2019年開始試行聯戶長制。2020年以來，貴州省結合實際情況，在實踐中探索總結出 “一中心一張網十聯戶”機制。“一中心”指鎮鄉（街道）村二級綜治中心，“一張網”指網格化服務管理，“十聯戶”指以十戶左右標準劃分聯防聯治服務單元。目前，響水洞村劃分出5個網格，共有28名聯戶長，響水洞村桃樹灣1組、2組共有7名聯戶長。

“我是從基層走出來的，深知基層工作在自然災害預警中的重要性。在制度基礎上要把責任落實到位，基層的作用是非常關鍵的。”鄭順恩認為，銅仁市基層“五個一”應急體系建設（即建設一個應急管理中心、一個應急指揮平臺、一支應急救援隊伍、一個應急指揮平臺、一個應急物資儲備庫、一套應急網格化系統）在近期的防汛救災工作中發揮了作用，打通了基層應急“最后一公里”。

在潛山市應急管理局減災科負責人彭迎貴的記憶中，2018年7月4日是潛山市汛期預警較為成功的一次，也是市、鄉、鎮、村聯動較為成功的案例。當時，天柱山鎮茶莊雨量站點一小時降水量達到161.3毫米，超歷史極值。預警平臺及時向天柱山等4個鄉鎮及村級防汛包保責任人334人發布了強降雨預警通知。當晚10點，有關部門聯合發布地質災害橙色預警，隨即鄉鎮、村聯動，各級防汛責任人立即到崗到位，按照各自的防汛責任分工開展工作。620人轉移后不到3分鐘，G105國道九井河橋就被沖斷。

責任細化到鎮一級，則依托鎮、村、組、戶四級網格體系?！袄龃灞容^大，1000多戶村民住得比較分散。再加上村里上世紀80年代建的房子沒考慮安全因素，離山都很近，自然災害預警發出時，四級網格員往往是離村民最近的可靠人?！睗撋绞悬S柏鎮昆侖村黨支部書記涂保安說，黃柏鎮黨委書記、鎮長、分管鎮領導等為一級網格員，包村干部、村書記為二級網格員，村干部為三級網格員，村民小組長、農村黨員、老村干部等基層力量為四級網格員。

“收到黃色預警通知，請各位包戶干部立即開展人員轉移涉及地災危險的22戶危房險戶，共38人?！比ツ?月中旬的一個晚上，北京市延慶區大莊科鄉東三岔村的書記付景飛接到預警等級改變后的通知，迅速對照應急預案開展人員轉移，并將責任落實到人。

“根據預警等級的不同，鄉、村各級人員要在指定崗位上發揮各自的作用。包片領導、包村干部、村干部、網格員、信息員等都要各司其職?！贝笄f科鄉副鄉長韓旭說。在他的記錄本上顯示，去年7月汛期的3次預警響應轉移較為順利。

去年汛期情況最危險的雨夜，盡管轉移道路濕滑，大莊科鄉東三岔村村干部仍然堅守一線。付景飛回憶道：“那天晚上，我一邊安置轉移人員、分發應急物資、解釋氣象等級和轉移的必要性、安撫老人，一邊向鄉里及時上報雨量、村民轉移等情況。越是在緊要關頭，村干部越是要擔起肩上的責任，凡事都要保持一顆平常心?！钡诙欤靹偯擅闪?，他便和鄉里的包村干部、村兩委干部一起對東三岔村的隱患點再次開展檢查。

轉移指令到達暴雨中心曉坪村后，遠安縣茅坪場鎮黨委書記、鎮防指指揮長楊璜立即分派任務，安排第一組由村干部、兼任災害信息員的方海兵等兩名村干部負責，通過微信群、廣播喇叭、手搖報警器等途徑向全村686戶發布暴雨轉移預警信息；第二組留守村委會，為轉移安置到此的群眾發放飲用水、食品等物資；第三組由茅坪場鎮聯合機關干部、派出所民警、鎮村應急搶險隊等挨家逐戶組織轉移。

近來，廣州市迎來“龍舟水”天氣，給社區工作帶來極大的考驗。“‘龍舟水’一是急，二是難以預測?！睆V州市黃埔區應急管理局自然協調處處長楊衛權介紹，黃埔區城市內澇、山體滑坡、臺風等自然災害經常發生。此外，黃埔區有15千米左右的珠江沿岸線，如果碰上珠江水暴漲的情況，很容易出現江水倒灌。

吸取了2020年5月22日暴雨導致黃埔區多個隧道被淹沒、車庫進水的教訓，黃埔區應急管理局一方面著手從技防上對城市自然災害進行預警，另一方面加強基層社區的綜合防災減災建設，力爭打通自然災害預警的“最后一公里”。黃埔區應急管理局綜合減災處處長韋蓮玲說：“2021年，我們投入了近300萬元開始基層社區綜合防災減災建設，未來3年將投入近2000萬元，以‘黨建引領主題化、社區減災標準化、風險管理網格化、志愿服務常態化’的新模式，推進行政村（社區）綜合減災‘三位一體’創建工作，加強社區預警響應能力。上述社區不僅是區里的樣板，也是全國綜合減災示范社區。”

正如防災科技學院教授楊月巧所言，基層力量如災害信息員等還肩負著災后“小算盤”的角色。隨著遠安縣降雨強度逐漸減弱，溢洪水深逐漸回落，洪水威脅逐漸消退，方海兵和其他基層干部一樣，在災后會對重點區域后續風險進行排查，對農業、基礎設施等受災情況進行詳細統計，報告給當地防辦。

如何對基層的執行情況進行閉環管理？據悉，北京延慶區大莊科鄉設立的紀檢監察組主要負責在防汛、防火等應急預警、響應期間，開展在崗督導檢查、資金和物資分配監督、發現問題并及時糾正、落實整改等工作，確保責任制預案的落實、領導靠前指揮等。

實踐困惑亟需探索解決

從此前的各類暴雨災害預警及調查中，劉傳正發現暴雨預警等級確定與調整既要具有科學性、權威性，也要考慮社會影響的實時性、滯后性，還存在暴雨紅色預警叫應機制有待健全、響應行動要求需要細化等問題。他建議，要明確、細化“超標應急”的具體要求和特殊情景下的應急處置授權；針對不同區域的城鎮、鄉村，分類提出應急處置和轉移撤離的暴雨量級、淹沒水深、流速、風險地段、淹沒對象，強化防災減災和避讓應急空間建設，打通預報預警到應急行動的法規、制度通道；各地在制定應急預案時，要考慮要多元化、綜合化、齊全化、實用化，明確不同等級的應急處置要求。

國家自然災害防治研究院研究員王中根補充道，過度預警、多重預警等問題，會對基層應急管理人員造成諸多困擾。面對極端、非常規降水等災種情況，各地需要進一步修訂應急預案，真正觸達基層、普通公眾，不斷提升預警后的應急響應能力。

在實際的預警響應中，接受采訪的基層人員曾遇到更為復雜的轉移群眾的情況。

不少基層受訪者有過這樣的經歷：在自然災害預警響應過程中，基層告知群眾緊急避險轉移，群眾因各種原因執意不離開而受傷。在這個過程中，基層是否需要負行政或者法律責任？中國政法大學教授林鴻潮認為，對于這樣的情況基層是不負相關責任的，因為目前的法律法規沒有賦予緊急轉移的強制執行權。

不少基層受訪者擔憂，勸說后群眾一直不轉移，只好采用背、抱等方式強制轉移。那么這個過程中，他們是否需要負責任？林鴻潮進一步解釋，在法律上，勸離后基層人員的責任已結束，如果擔心群眾安危，采用強行的抱、背等方式轉移群眾，可用無因管理來解釋其行為。如果在強制轉移的過程中，群眾受到了意外傷害，需要根據具體情形進行判斷。比如基層人員的行為在當時情形下屬于一種可以考慮的必要措施，造成損失不需要負責；如果基層人員的行為超過必要限度造成損失，需要由個人對群眾進行損失賠償。

2016年9月28日17點28分許，受臺風“鲇魚”影響，浙江省麗水市遂昌縣北界鎮蘇村上村自然村發生山體滑坡。災害發生前一天，當地鎮政府就開始進村勸說村民撤離，當天組織轉移15人，但更多人依舊選擇留在自己的家里。事故發生后，失聯的20個人中，有一人是多次前來勸說村民撤離的干部。在這些個別極端案例中， 群眾是否要負法律責任？

林鴻潮認為，按照程序，基層干部勸說群眾轉移避險，已經履行了職責義務，在這樣的情況下再次勸說屬于額外履行職責，遇到了險情，群眾是不需要負責任的。這樣的情況屬于因公殉職或者因公負傷，具體與當地規定有關，后續的撫恤保障等按照法律關系進行處理。

正如劉傳正所言，“一千個人眼中有一千個哈姆雷特”，各地在探索自然災害預警基層管理體系時，需結合當地的實際情況，發揮最前沿的城鄉社區負責人、群測群防員、應急工作隊、志愿者等人員的合力，根據預警發布的地域、時段和級別指揮部署、預防準備、快速響應處置。

（鐘邵媚、徐傳中對本文亦有貢獻）

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